Que vous soyez vendeur ou acheteur, le droit de préemption urbain peut mettre à mal votre projet,
mais l’exercice de ce droit est rigoureusement encadré par la loi et contrôlé par le juge administratif
Par Me Guillaume Heinrich, avocat au Barreau de Grenoble.
Le droit de préemption urbain constitue l’un des nombreux droits de préemption et se situe à l’intersection du droit de propriété, de la liberté contractuelle, de l’intervention publique dans l’économie, du droit de l’urbanisme, du droit rural, du droit immobilier, et, plus largement, de la régulation des marchés fonciers. Son principe est simple : lorsqu’un propriétaire décide de vendre un bien, une personne publique peut être appelée à l’acquérir par priorité, en se substituant à l’acquéreur pressenti. Mais derrière cette simplicité apparente se cache un régime complexe.
Le droit de préemption urbain est destiné à permettre à une collectivité ou à un organisme investi d’une mission d’intérêt général d’acquérir un bien nécessaire à une politique foncière. Cependant, la préemption n’est admise que si elle poursuit un objectif légitime dans le cadre d’une procédure stricte contrôlée par le juge administratif.
Un process strictement encadré
Une préemption dans les deux mois de la déclaration d’intention d’aliéner
L’information de la volonté de vendre prend la forme de la déclaration d’intention d’aliéner (DIA) transmise par le notaire chargé de la vente. La DIA indique l’identité du vendeur, la désignation du bien, le prix, les conditions de la vente et, le cas échéant, les éléments relatifs à l’acquéreur pressenti. Elle constitue l’acte déclencheur du délai dont dispose la collectivité pour se prononcer.
À la réception de la DIA, le titulaire du droit de préemption dispose d’un délai de deux mois pour prendre sa décision.
Il convient ici de préciser que le titulaire du droit de préemption peut adresser une demande de communication unique de documents ou demander l’organisation d’une visite du bien, ce qui a pour effet de suspendre ce délai de deux mois.
Un projet suffisamment avancé
Le droit de préemption urbain prévu aux articles L211-1 et suivants du Code de l’urbanisme est une faculté d’acquérir prioritairement un bien immobilier situé dans un périmètre précis des zones urbaines ou à urbaniser des plans locaux d’urbanisme, lorsque son propriétaire décide de le vendre.
Le bien doit être situé dans une zone où le droit de préemption a été régulièrement institué.
Tant que le propriétaire ne vend pas, le titulaire du droit de préemption ne peut pas imposer l’acquisition.
L’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme énonce que le droit de préemption est institué en vue d’exercer la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou des opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1, ou pour constituer des réserves foncières destinées à permettre ces actions ou opérations.
L’article L. 300-1 vise notamment la mise en œuvre d’un projet urbain, d’une politique locale de l’habitat, l’organisation de la mutation ou du maintien des activités économiques, la réalisation d’équipements collectifs, la lutte contre l’habitat indigne, le renouvellement urbain, le recyclage foncier, la sauvegarde du patrimoine ou encore la renaturation et la désartificialisation des sols.
Ainsi, la personne publique ne peut pas préempter parce qu’elle souhaite simplement contrôler le marché immobilier, empêcher une vente ou choisir arbitrairement l’acquéreur. Le juge administratif vérifie que l’administration n’a pas utilisé le droit de préemption comme un outil de pure convenance. L’obligation de motivation est centrale.
À noter également qu’un éventuel pacte de préférence défini par l’article 1123 du Code civil comme le « contrat par lequel une partie s’engage à proposer prioritairement à son bénéficiaire de traiter avec lui, si elle décide de contracter », doit s’effacer au profit du droit de préemption urbain.
Un prix fixé par le juge de l’expropriation en cas de désaccord
Le titulaire du droit de préemption urbain (DPU) peut préempter au prix proposé ou proposer un prix inférieur. En cas d’accord sur le prix, la vente peut être régularisée au profit de la collectivité.
Si le titulaire du DPU préempte à un prix inférieur à celui indiqué dans la DIA, le vendeur doit dans un délai de deux mois indiquer qu’il accepte ce prix ou qu’il renonce à cette vente.
Il peut enfin dans ce même délai indiquer qu’il ne renonce pas à la vente, tout en maintenant son prix à charge d’arbitrage par le juge de l’expropriation. Dans cette dernière hypothèse, le titulaire du droit de préemption doit saisir le juge de l’expropriation dans les quinze jours de la réponse du vendeur.
L’intervention du juge de l’expropriation ne transforme pas la préemption en expropriation. Il ne statue pas sur l’utilité publique de l’opération, mais sur la valeur du bien. La procédure reste fondée sur une décision initiale de vendre du propriétaire.
Le contrôle du juge administratif
L’absence de contrôle en opportunité
Le juge administratif (Conseil d’État, commune de Meung-sur-Loire, rendu le 7 mars 2008, n° 288371) vérifie la réalité du projet d’action ou d’opération d’aménagement, mais n’impose pas, dans le cadre de son contrôle, que les caractéristiques précises du projet soient nécessairement arrêtées à cette date.
La décision de préemption doit être notifiée et doit surtout être suffisamment motivée. Une décision qui se borne à viser les textes ou à affirmer de manière générale l’existence d’une politique d’aménagement est exposée à l’annulation lorsqu’elle ne fournit pas des preuves concrètes attestant de l’existence du projet.
La motivation doit être appréciée à la date de la décision. Une collectivité ne peut pas régulariser a posteriori une motivation inexistante ou insuffisante en produisant, au contentieux, un projet élaboré après la préemption.
Pour les réserves foncières, le juge administratif (CE, 20 novembre 2009) vérifie que la nature de l’action ou de l’opération poursuivie est bien identifiée : logement social, équipement public, requalification urbaine, développement économique, renouvellement urbain…
Cependant, dans le cadre du DPU, il n’appartient pas au juge administratif de se substituer à l’administration pour apprécier l’opportunité politique ou urbanistique de l’opération.
Par ailleurs, le moyen tiré du détournement de pouvoir est rarement retenu, car il suppose que le droit de préemption ait été utilisé dans un but étranger à celui prévu par la loi comme empêcher une personne déterminée de s’installer. La preuve est souvent difficile à rapporter car le requérant doit réunir des indices comme des courriers révélant une intention étrangère.
Un intérêt certain pour la saisine du juge des référés
La procédure en contestation de la validité de la décision de préemption devant le juge administratif statuant au fond peut être longue. Il apparaît donc opportun de saisir le juge administratif en référé qui pourra, s’il constate un doute sérieux quant à la légalité de la décision, suspendre la décision de préemption dans l’attente du jugement au fond.
Cette procédure est particulièrement intéressante au regard de la jurisprudence du Conseil d’État qui a été amené à considérer dans un arrêt du 23 juillet 2003 qu’en cas de suspension en référé de la décision de préemption, le vendeur et l’acquéreur pouvaient mener la vente à son terme et donc signer l’acte définitif de vente sans attendre le jugement définitif sur le fond, sauf si le juge des référés a décidé de limiter les effets de la suspension qu’il prononce.
Ainsi, si le juge des référés a suspendu purement et simplement la décision de préemption, sans limiter les effets de cette suspension, les notaires se doivent de passer la vente, même si on comprend leur préoccupation d’assurer l’effectivité de leur acte au cas où le juge du fond viendrait finalement à valider la décision de préemption.
