Par Me Orlane Sommaggio, avocate au Barreau de Grenoble. © Annie Frenot
Face à un exploitant d’installation classée pour la protection de l’environnement (ICPE) en
infraction, le maire se heurte en principe à la police spéciale du préfet. Son rôle demeure toutefois essentiel : alerte, information du public, gestion de crise et intervention exceptionnelle en péril imminent.
Le maire n’est pas l’autorité de contrôle des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) : c’est le préfet. Mais en cas de danger grave ou d’inaction de l’État, il peut agir provisoirement et doit toujours alerter.
ICPE en infraction : un maire souvent impuissant… en apparence
Lorsqu’une installation classée pour la protection de l’environnement est exploitée en infraction (non-respect d’un arrêté préfectoral, pollution, stockage irrégulier, risques incendie ou nuisances graves), les administrés se tournent spontanément vers le maire. Pourtant, l’autorité compétente pour contrôler l’installation et imposer des mesures coercitives est, en principe, le préfet.
Cette répartition des compétences est l’un des marqueurs forts du droit des ICPE : il s’agit d’une police spéciale, exercée par l’État, visant à assurer la protection de l’environnement, de la sécurité publique et de la santé. Les possibilités d’intervention directe du maire sur le site d’une ICPE se sont ainsi progressivement réduites, au point de devenir marginales dans la plupart des situations.
Pour autant, la place du maire n’est pas accessoire : elle est déterminante dans l’alerte, la prévention, l’information des populations et la gestion des secours. Elle peut aussi redevenir centrale, mais seulement dans des hypothèses strictement encadrées.
Une limite importante : le maire redevient compétent hors du site
Cette exclusion du maire n’est toutefois pas absolue : elle est strictement liée au périmètre du site ICPE.
Ainsi, lorsque des déchets ou pollutions imputables à l’exploitant se retrouvent en dehors du site (par exemple dépôts sauvages sur des parcelles voisines, coulées de boues, écoulements vers un fossé communal, atteinte à une voie publique), le maire peut retrouver des marges d’action, notamment via ses pouvoirs de police administrative et de salubrité.
De la même manière, certaines situations complexes peuvent se présenter lorsque l’activité ICPE a cessé, mais que le site reste pollué ou encombré. En pratique, tant que le préfet conserve la vocation à intervenir au titre de la police spéciale ICPE (notamment au regard des obligations de remise en état), l’action municipale demeure fragile et exposée à l’annulation.
Le cas clé : l’intervention du maire en cas de danger grave ou imminent
Le point le plus sensible, et le plus opérationnel, concerne les situations d’urgence.
En principe, les pouvoirs de police générale du maire (ordre public, sécurité, salubrité) s’effacent lorsqu’existe une police spéciale exercée par l’État. Autrement dit : même si une situation est inquiétante, le maire ne peut pas agir « comme si l’ICPE n’existait pas », dès lors que le préfet dispose d’outils juridiques dédiés.
Mais une exception majeure subsiste : celle du danger grave ou imminent. Dans cette hypothèse, le maire a non seulement la possibilité, mais aussi l’obligation d’intervenir, à titre provisoire, pour prévenir un accident ou limiter immédiatement ses conséquences. Le juge administratif admet alors que le maire puisse, temporairement, s’immiscer dans le champ de la police spéciale relevant normalement du préfet.
Cette intervention exceptionnelle est toutefois strictement encadrée. Deux conditions doivent être réunies :
– L’absence d’alternative efficace, notamment en cas de carence de l’autorité préfectorale ou d’insuffisance de l’action de l’État au regard de l’urgence ;
– L’existence d’un péril imminent, c’est-à-dire une menace immédiate et particulièrement grave pour la sécurité ou la salubrité publiques.
En pratique, le juge contrôle de manière très stricte cette notion. Des nuisances fortes, des tensions locales ou même une pollution avérée ne suffisent pas toujours à caractériser un péril imminent. L’intervention municipale n’est validée que lorsque le risque est immédiat et sérieux, par exemple dans certaines situations de fuite de substances dangereuses.
Sans péril imminent, le maire ne peut pas se substituer au préfet
À défaut de danger grave ou imminent, l’intervention municipale sur le site ICPE s’expose à une annulation, et parfois à un risque de contentieux indemnitaire. Le juge rappelle régulièrement que le maire ne peut pas prendre des mesures visant à faire respecter, à la place du préfet, la réglementation des installations classées. Même en présence de nuisances ou de pollution, le principe demeure : c’est à l’État d’agir via la police spéciale ICPE.
Cette règle est souvent difficile à expliquer localement, car elle donne l’impression d’une impuissance du maire. En réalité, elle traduit une logique : les ICPE relèvent d’un régime technique, encadré, où l’État dispose d’inspecteurs, de procédures contradictoires et de mesures graduées (mise en demeure, consignation, sanctions, arrêt d’activité, etc.).
Une responsabilité réelle : le maire doit alerter l’État
Même lorsqu’il est juridiquement incompétent pour agir directement, le maire n’est pas sans obligations. Il lui appartient, dans tous les cas, de porter à la connaissance du préfet les manquements graves ou répétés constatés, ainsi que les risques qui en résultent pour l’environnement ou la sécurité publique.
Cette obligation d’alerte est essentielle, car elle peut engager la responsabilité de la commune en cas d’inaction. Si le maire a connaissance de faits graves (pollution, danger, non-respect manifeste) et s’abstient de signaler la situation aux services préfectoraux, la commune peut être considérée comme fautive. Autrement dit : le maire ne peut pas forcément agir, mais il doit transmettre, documenter et enclencher la réaction de l’État.
Un rôle central : informer la population et organiser la gestion de crise
Enfin, la fonction du maire est déterminante dans la prévention et la gestion des risques industriels. Le droit à l’information sur les risques majeurs impose une mise à disposition du public des informations relatives aux risques technologiques. Ce rôle se concrétise notamment à travers le document communal d’information sur les risques majeurs (Dicrim), établi par le maire.
Le Dicrim doit présenter les risques identifiés sur la commune (dont les risques technologiques) ; leurs conséquences prévisibles ; les mesures de prévention et de sauvegarde ; les consignes de sécurité.
Ce document doit être consultable en mairie, et les consignes doivent faire l’objet d’un affichage. Même si ce dispositif est parfois méconnu, il demeure un outil clé de préparation.
Par ailleurs, le maire doit élaborer un plan communal de sauvegarde (PCS). Ce plan organise la réponse communale en cas d’événement grave : diffusion de l’alerte, mesures de protection, mobilisation des moyens, soutien à la population, coordination avec les services de secours. Dans certaines intercommunalités, un plan intercommunal de sauvegarde vient compléter l’organisation.
Depuis les évolutions récentes du droit de la sécurité civile, des exercices réguliers de mise en œuvre du PCS sont également imposés, renforçant la responsabilité opérationnelle du maire.
Un pouvoir limité, mais une responsabilité stratégique
Face à un exploitant ICPE en infraction, le maire ne dispose pas d’un pouvoir direct de contrôle comparable à celui du préfet. Son intervention sur le site est en principe exclue, notamment en matière de déchets.
Mais son rôle reste fondamental : il est le relais de terrain, l’autorité d’alerte, le garant local de l’information du public et le pivot de la gestion de crise. Et dans les situations de danger grave et imminent, il peut et doit intervenir provisoirement pour protéger la population.
